Circolare n° 168 del 7-7-1992

 

DIREZIONE CENTRALE
PER LA PREVENZIONE,
L'ACCERTAMENTO E LA
REPRESSIONE DELLE
OMISSIONI CONTRIBUTIVE
 
 AI DIRIGENTI CENTRALI E
      PERIFERICI
AI COORDINATORI GENERALI,
   CENTRALI E PERIFERICI
   DEI RAMI PROFESSIONALI
AI PRIMARI COORDINATORI
   GENERALI E PRIMARI MEDICO
   LEGALI
AI DIRETTORI DEI CENTRI
   OPERATIVI
      e, per conoscenza
AI CONSIGLIERI  DI
   AMMINISTRAZIONE
AI PRESIDENTI DEI COMITATI
   REGIONALI
AI PRESIDENTI DEI COMITATI
 
Oggetto: Programmazione e svolgimento attivita'
         ispettiva.
1. Con circolare n. 21  del 28.1.1991(1) sono state
emanate le direttive strategiche per la programmazione
dell'attivita'  di vigilanza e sono state impartite le
linee operative circa la metodologia ispettiva al fine
di  creare  una  uniformita'  di  comportamento  nella
conduzione delle singole ispezioni.
     Considerato quale  obiettivo  primario  l'indivi-
duazione  di  aree  a  rischio cosi' come emergono dai
controlli incrociati, finalizzata a  far  emergere  il
sommerso  e  quindi ad incrementare il gettito contri-
butivo corrente, nella stessa  circolare  l'attenzione
era  stata incentrata sui comportamenti a cui ciascuna
SAP doveva attenersi in sede di  programmazione  e  in
particolare:
- sull'individuazione delle aree a rischio;
- sul coinvolgimento di tutti gli addetti del settore;
- sulla necessita' quando le circostanze lo richiedano
di incrementare  la  forza  ispettiva  originariamente
assegnata all'ispezione.
     Parimenti  nella  stessa  circolare  erano  stati
puntualizzati i comportamenti  che  gli  ispettori  di
vigilanza  dovevano  seguire  nell'espletamento  delle
indagini.
     L'evoluzione avutasi nelle informazioni a  dispo-
sizione  dell'Istituto,  cosi'  come emergono dai dati
resi disponibili dalle recenti  convenzioni  stipulate
con  altre  amministrazioni, le nuove procedure dispo-
nibili in materia di comportamenti aziendali,  richie-
dono  una definizione piu' analitica dell'intera atti-
vita' ispettiva sia nel momento  della  programmazione
che in quello del suo espletamento.
     L'entrata in vigore dell'art.19 della L.413/91 in
materia di segnalazione alla guardia di finanza  delle
possibili  evasioni  fiscali, comporta altresi' che si
pervenga ad una disciplina uniforme circa  la  stesura
del  verbale ispettivo in parte gia' anticipata con la
circolare n.121 del 6.5.1992.
2. Condizione essenziale perche' l'attivita' ispettiva
produca effetti sempre piu' coerenti con gli obiettivi
strategici  e'  che  questa sia basata su una corretta
azione programmatoria da non considerare come  momento
statico  o  ripetitivo,  ma  come continuo adeguamento
delle azioni intraprese all'obiettivo da conseguire.
     In questa ottica la fase di  programmazione,  che
ai sensi della circ.21 investe un arco temporale di un
mese, deve essere preceduta da un  esame  critico  dei
risultati  conseguiti  nei periodi precedenti e da una
analisi e selezione di tutte le informazioni  disponi-
bili.
2.1 Circa l'esame dei risultati conseguiti e' opportuno
che  i  responsabili  dell'area  promuovino   apposite
riunioni  preliminari  con  gli ispettori di vigilanza
volte ad approfondire:
- il grado di  realizzazione  del  budget  programmato
quale indice di efficienza delle azioni;
-  la percentuale di accertamenti conclusisi con esito
negativo rispetto a quelli effettuati, quale indice di
una azione programmatoria non perfettamente mirata.
- la quantita' delle ispezioni assegnate, ma non ancora
iniziate o concluse, per avere  la  situazione  sempre
aggiornata della potenzialita' del reparto;
     Per  consentire alle Sedi di avere a disposizione
in via automatizzata gli elementi necessari  per  tali
analisi  e' attualmente in fase di sperimentazione una
procedura per la rilevazione  dei  risultati  di  ogni
singola  ispezione.  In  tale  ottica e' opportuno fin
d'ora procedere ad una prima codifica delle  ispezioni
programmate che tenga conto delle modalita' (effettuata
da soli ispettori INPS o in congiunta con  altri  Enti
od  Organismi)  e delle cause che hanno promosso l'in-
dagine  stessa   (controlli   incrociati,   scoperture
contributive,  segnalazioni  ecc),  con  l'indicazione
dell'Ente che  ha  proposto  l'indagine,  dell'origine
della stessa nonche' del settore-area interessato.
     In  allegato  viene  fornita  una  prima codifica
delle situazioni piu' ricorrenti.
2.2 Relativamente  all'impostazione  della  programma-
zione,   oltre   a   tener   conto  di  quanto  emerso
dall'esperienza passata, occorrera', considerato  l'o-
biettivo  primario  di far emergere il sommerso, valu-
tare attentamente  i  dati  a  disposizione  dell'Ente
quali  le  liste  delle  scoperture,  i  differenziali
retributivi  INPS-ISTAT  di  particolari  settori,  le
liste  delle  domande di condono presentate da aziende
sconosciute all'Istituto e ogni altra  notizia  prove-
niente  dagli  altri reparti della Sede, e in partico-
lare dal reparto Riscossione contributi deputato  alla
gestione dei comportamenti aziendali.
     A   questo  deve  aggiungersi  l'esame  dei  dati
presenti negli  archivi  di  altri  Enti  consultabili
attraverso  i  collegamenti  telematici, ovvero attra-
verso le liste messe a  disposizione  dalla  Direzione
Generale  (cantieri  edili,  liberi  professionisti, a
breve modd.770).
     Si tratta in sostanza di considerare  il  momento
decisionale  quale  momento centrale dell'intera atti-
vita' ispettiva che come tale deve essere supportato da
tutte  le informazioni disponibili, interne ed esterne
all'Ente.
     Sempre in tale contesto, ai fini di una  ottimiz-
zazione nell'utilizzo della forza ispettiva, e' neces-
sario promuovere tutte le sinergie con gli altri  Enti
deputati   alla  vigilanza,  quali  l'Ispettorato  del
lavoro, l'INAIL, lo SCAU, ecc.
2.3  Definita  la  programmazione   mensile,   occorre
procedere  alla  formulazione  dei programmi ispettivi
individuali, attraverso l'attribuzione  della  pratica
ai singoli ispettori.
     In  questa  fase il responsabile dell'area terra'
conto  dell'esigenza  che  le   ispezioni   attribuite
debbano essere concluse nel piu' breve tempo possibile
e comunque entro il periodo di validita' del programma.
     A tal fine valutera' i carichi di lavoro  residui
di   ciascun  ispettore  e,  in  considerazione  delle
dimensioni delle aziende e delle difficolta'  presumi-
bili  delle  indagini, la probabile durata delle nuove
ispezioni.
     E' necessario infatti che si evitino accumuli  di
giacenze, non solo per pratiche ancora da iniziare, ma
soprattutto per accertamenti iniziati  ma  non  ancora
conclusi.
     Allo   scopo   il  coinvolgimento  diretto  degli
ispettori incaricati consentira'  l'adozione  di  ini-
ziative  idonee  ad  accelerare  la  definizione delle
pratiche ricorrendo, ove il caso lo richieda,  ad  una
integrazione  della  forza  ispettiva  originariamente
adibita all'accertamento.
     Al  momento   dell'assegnazione,   il   mod.vig4,
indicante la data di consegna, dovra' essere corredato
di tutta la documentazione necessaria. In  particolare
dovra' contenere:
-  le  modalita'  e  le  cause  che  hanno determinato
l'ispezione secondo la codifica sopra indicata;
- lo stato della contribuzione con l'Istituto;
- la lista di eventuali scoperture;
- la situazione dell'archivio recupero crediti;
- la situazione dell'azienda nei  confronti  di  altri
Enti   e   Amministrazioni   ricavabile   attivando  i
collegamenti telematici;
- la data dell'ultima verifica ispettiva;
     Quanto  sopra,  ovviamente,  rende  superflua  la
compilazione  della  pagina  interna del Vig.4 che, di
contro, potra' essere utilizzata per altre annotazioni
riguardanti lo svolgimento dell'accertamento.
2.4  Circa  il  mandato  assegnato  all'Ispettore,  da
esplicitare  sul  Vig.4, allo scopo di indirizzare, in
via preventiva, la portata  dell'azione  ispettiva  si
sottolinea  che mandati specifici devono ritenersi del
tutto eccezionali, e di  norma  vengono  decisi  dalla
Direzione   Generale   o   dalle  Direzioni  Regionali
nell'ambito di particolari  piani  di  attivita',  che
comunque  devono  essere  portati  a  conoscenza della
Direzione Generale.
     Anche nei casi in cui l'ispettore e'  chiamato  a
verificare  situazioni  particolari  come  ad  esempio
l'esatto inquadramento dell'azienda o rimborsi  di  DM
passivi,  la  sua  attivita' non puo' limitarsi a tali
fattispecie ma deve interessare la  posizione  contri-
butiva dell'azienda nel suo complesso.
3. La fase di espletamento  delle  indagini  e'  stata
ampiamente illustrata nella piu' volte citata circolare
n.21 del 28.1.1991.
     E' peraltro opportuno sottolineare alcuni aspetti
fondamentali  al fine di fornire ulteriori chiarimenti
in quanto si e' potuto  constatare  che  nella  relta'
operativa non sempre viene data una costante e precisa
applicazione alle indicazione fornite.
     Ci si riferisce in particolare:
1) alla preparazione e alla  realizzazione  del  primo
accesso ispettivo;
2)    all'interrogatorio   dei   lavoratori   occupati
nell'azienda;
3) alla documentazione da esaminare;
4)  all'indicazione  delle  attivita'  svolte   quando
l'accertamento si protrae nel tempo.
3.1  Quanto  al  primo e secondo punto si ribadisce la
necessita' che l'ispezione venga accuratamente  prepa-
rata  fin dal momento della predisposizione e dell'as-
segnazione del fascicolo. E' opportuno  che  tutta  la
documentazione  a corredo venga preliminarmente esami-
nata al fine di effettuare, per quanto  possibile,  un
primo  controllo sulla correntezza e sulla correttezza
contributiva tale da evidenziare  possibili  cause  di
evasione  e  da  evitare  che  l'ispezione in ditta si
riduca ad un mero controllo contabile.
     Le dimensioni dell'azienda e la sua articolazione
sul territorio saranno poi gli elementi da prendere in
considerazione per quantificare le risorse da  adibire
all'ispezione,  specie  in  sede  di primo accesso ove
occorre  assicurare  sia  l'effetto  sorpresa  che  il
compimento  di  tutti  gli  atti necessari a non vani-
ficare l'ispezione (acquisizione delle  dichiarazioni,
rilevazione  delle presenze, riscontro con i documenti
di rito).
     Al riguardo si ribadisce  la  necessita'  che  le
di  organico  non  consentano  l'impiego  costante   e
generalizzato della coppia si sottolinea l'opportunita'
della presenza di due ispettori almeno nella fase  del
primo  accesso.  Successivamente  la  Sede,  a seconda
delle fattispecie rilevate valutera' la forza ispettiva
necessaria alla conclusione dell'indagine.
3.2  Quanto  all'acquisizione  delle dichiarazioni nel
ribadire la necessita' che le stesse siano acquisite di
norma  durante  la  prima visita, gli ispettori, sulla
base degli elementi  rilevati,  quali  in  particolare
quelli  che  potrebbero emergere dall'escussione delle
rappresentanze sindacali e/o degli stessi  lavoratori,
valuteranno  l'opportunita'  di proseguire, nei modi e
nei tempi ritenuti piu' opportuni, negli interrogatori
fino  al  loro completo esaurimento. Della circostanza
dovra' essere  fatta  opportuna  menzione  negli  atti
dell'accertamento ispettivo.
3.3  La  documentazione  da  esaminare e' strettamente
correlata alle motivazioni che hanno  portato  all'ac-
certamento   e   alle  indicazioni  emerse  dall'esame
preliminare della documentazione a corredo del  fasci-
colo.
     In   considerazione  della  logica  che  presiede
all'azione ispettiva come mezzo di lotta  all'evasione
e  all'elusione  contributiva,  vanno  comunque sempre
visionati, oltre i documenti di rito, i  contratti  di
lavoro  applicati  e  la  documentazione  contabile  e
fiscale dell'azienda.
     L'ampiezza dei controlli e l'estensione temporale
degli  stessi  verra'  valutata  caso  per caso, fermo
restando, pero', che se dai primi riscontri emergessero
forme  di  evasione  ed  elusione  contributiva,  cio'
comportera' un'esame piu' ampio  della  documentazione
fino a ricomprendere l'intero periodo prescrizionale.
3.4  Specifiche  problematiche sono emerse circa l'ap-
plicazione di quanto previsto al p.2.3.3 della  circo-
lare  n.21  nella  parte  che prevede la stesura di un
resoconto dell'attivita' svolta giornalmente.
     Al riguardo si precisa che  quanto  richiesto  e'
specificatamente finalizzato a corredare la pratica di
una serie di notizie circa  la  successione  temporale
degli  adempimenti  svolti, indispensabile per eviden-
ziare tutti gli  elementi  opponibili  all'azienda  in
sede di ricorso amministrativo o giudiziario.
     L'adempimento  suddetto  e' percio' necessario in
presenza di pratiche che per la loro  complessita'  si
protraggono  nel  tempo  o qualora si rilevassero com-
portamenti dell'azienda di carattere impeditorio.
     Cio'  premesso  i  dati,  che  dovranno  comunque
risultare dagli atti inseriti nella pratica, sono:
-  la  data  e  il  luogo ove si e' provveduto all'ef-
fettuazione degli interrogatori;
- la sede ove si e' presa visione della documentazione,
con   l'indicazione   dei   responsabili  dell'azienda
presenti;
-  le  eventuali  interruzioni  dell'accertamento  con
l'indicazione  delle  cause  e  della  data di ripresa
dell'indagine,  quando  questa  si  dovesse  protrarre
per  un  tempo  eccessivo.  Al  riguardo,  ribadito il
principio  di  concludere  l'accertamento   nel   piu'
breve    tempo   possibile,   oggettive   difficolta',
quali  l'invio  in  missione   dell'Ispettore   presso
altre   Sedi   o   l'indisponibilita'   dello  stesso,
insorte   successivamente    all'assegnazione    della
pratica,  possono  rendere  necessario  un  suo rinvio
nel  tempo.   In   tale   eventualita'   deve   essere
attentamente   valutata   l'opportunita'   del  rinvio
provvedendo, se  del  caso,  anche  alla  sostituzione
dell'ispettore,    facendone   opportuna   annotazione
anche nel mod. Vig.4.
     Sempre in merito al punto  in  esame  qualora  la
documentazione   da  esibire  non  sia  immediatamente
reperibile,  in  quanto  custodita  in  altri   posti,
l'ispettore,  con apposito atto formale, da notificare
all'azienda, indichera' la data e il luogo  ove  l'ac-
certamento  debba  essere effettuato (in ditta oppure,
quando lo si ritiene opportuno, presso  gli  studi  di
consulenza).
     Il  ricorso  a tale invito formale e' particolar-
mente  necessario  quando  l'azienda  si   dimostrasse
reticente  a  mettere a disposizione la documentazione
che l'ispettore ritenga di  dovere  esaminare  per  il
prosieguo  dell'indagine  e  cio'  anche ai fini della
configurazione dell'ipotesi di illecito amministrativo
di cui all'art. 3 della legge n. 638/83.(2)
     Tali  atti vanno poi esplicitamente ed opportuna-
mente richiamati  in  occasione  della  redazione  del
verbale definitivo.
4. Anche in merito alla stesura del verbale di  accer-
tamento  si  e'  riscontrata  una  diffusa difformita'
operativa, per cui si ravvisa l'opportunita' di  indi-
care  alcuni  criteri che devono presiedere alla reda-
zione del documento in questione attraverso  l'utiliz-
zazione dei moduli nella loro ultima edizione.
     Cio'  e'  rafforzato  dalla  esigenza, piu' sopra
richiamata,  di  rapportare,  secondo   le   direttive
fornite  con  circ. n.121 del 6.5.92, al Comando della
Guardia  di  Finanza  fatti  che  possono   costituire
violazione alle norme tributarie.
     L'accertamento   si   intende   concluso   quando
l'ispettore ha esaminato tutto quanto  era  necessario
oltre  che in relazione alle finalita' che si volevano
perseguire, anche  in  relazione  al  rilevamento  del
globale  comportamento  aziendale in merito agli adem-
pimenti contributivi.
     Il conseguente verbale da  redigere  deve  quindi
contenere  gli estremi della documentazione esaminata,
i dati essenziali sullo stato della  contribuzione  al
momento  iniziale dell'accertamento stesso, la descri-
zione delle irregolarita' e delle  omissioni  rilevate
dall'esame della documentazione.
     Cio'  premesso  si  forniscono  qui  di seguito i
criteri per l'utilizzo delle singole pagine:
4.1  Nella pagina n.1 devono risultare:
1) la data iniziale dell'accertamento corrispondente a
quella  del  primo accesso, corredata da atti concreti
compiuti   dagli    ispettori    (dichiarazioni    dei
dipendenti, rilevazione presenze ecc.);
2)  la  data  finale  dell'accertamento corrispondente
alla  redazione  del  verbale,  documentata  o   dalla
sottoscrizione  del  verbale  da  parte  della ditta o
dall'immediata,   successiva    notifica    a    mezzo
lettera raccomandata AR;
3)  la  denominazione  della  ditta,  i  titolari e il
legale  rappresentante  nonche'  il  consulente  e  la
persona che e' stata presente all'ispezione.
A tale proposito si precisa che  questa  potrebbe  non
essere sempre la stessa, per cui occorre indicarne piu'
di una;
4) la natura e gli estremi dei documenti esaminati;
5) il periodo  complessivo  interessato  dall'accerta-
mento   che  di  norma  corrisponde  al  periodo  pre-
scrizionale  o   a   quello   decorrente   dall'ultima
indagine effettuata;
6)  gli  stabilimenti  o le localita' dei lavori fatti
oggetto dell'accertamento.
     Ovviamente  qualora  fosse  ritenuto   necessario
qualche  altra  notizia  volta a meglio individuare la
portata dell'esame condotto si puo' fare  rinvio  alle
notizie   riportate   specificatamente   nelle  pagine
relative all'esito dell'accertamento.
4.2    Le pagine 2 e  3  sono  articolate  in  quattro
titoli riguardanti rispettivamente:
1) la situazione della forza lavoro cosi' come risulta
dalle registrazioni di rito;
2) la situazione circa i  vari  adempimenti  contribu-
tivi;
3)  il  controllo  dei  monti  retributivi  a  livello
globale e individuale.
     Per quanto riguarda  i  primi  due  punti  devono
essere  indicati i periodi ai quali si riferiscono gli
ultimi adempimenti contributivi, effettuati al momento
dell'accertamento.
     In  merito  poi  ai  dati  di  cui al terzo punto
"controllo  monti  retributivi"  si   sottolinea   che
l'attuale  aggiornamento  degli archivi automatizzati,
le procedure che consentono di rilevare notizie sui DM
e O1M, nonche' la disponibilita', in via telematica, dei
dati in possesso del Fisco e di altre amministrazioni,
rendono  in  parte superata la necessita' di compilare
tali riquadri se non nei casi in cui vengano accertate
discordanze  fra quanto a disposizione dell'Istituto e
quanto fornito dall'azienda.
     E' del tutto ovvio che  i  dati  rilevati  devono
trovare  opportuna concordanza nella parte descrittiva
del verbale ove  viene  citata  la  documentazione  di
supporto, nonche' gli elementi di quantificazione delle
conseguenti omissioni.
4.3  Le pagine relative all'esito dell'accertamento da
numerare secondo le esigenze  del  caso,  servono  per
riferire quanto e' emerso nel caso dell'indagine.
     L'esposizione delle varie omissioni verra' artico-
lata per  punti  in  relazione  alle  singole  materia
trattate.
     In ognuno dei punti devono essere citati:
-  le  motivazioni  che  sono  a  base delle omissioni
corredate dalle indicazioni della normativa  legale  e
amministrativa;
-  i  documenti  che  sono  a  sostegno delle rilevate
omissioni;
- l'importo degli imponibili non denunciati  distinto,
quando  ne  ricorre  il  caso,  per  i vari periodi di
contribuzione;
- i lavoratori interessati alle omissioni;
-  gli  eventuali  riflessi  in  natura   fiscale   da
segnalare al comando della guardia di Finanza ai sensi
della gia' citata ciroclare 121 del 6.5.92;
-  l'ammontare  degli  addebiti  per   contributi   ed
accessori  effettuati  in relazione alle varie singole
materie cui le omissioni si riferiscono.
     Ai fini di consentire all'Istituto di  approntare
una  valida  difesa  sia  in  fase  amministrativa che
giudiziaria nella esposizione delle varie irregolarita'
ed  omissioni,  analitiche motivazioni e precisi rife-
rimenti ai documenti esaminati dovranno essere forniti
a sostegno degli addebiti rilevati, in particolare per
quanto concerne  fringe-benefits  non  assoggettati  a
contribuzione,  rapporti  di lavoro autonomi accertati
come rapporti di natura  subordinata,  disconoscimenti
di rapporti di lavoro.
4.4  Nell'ultima  pagina  sono  previsti  il riepilogo
degli addebiti descritti  in  dettaglio  nelle  pagine
riguardanti  l'esito, nonche' le formule di chiusura e
sottoscrizione.
     Al riguardo occorre curare la rispondenza fra gli
importi  riportati  in  quest'ultima  pagina  e quelli
citati in maniera analitica alle varie pagine relative
all'esito dell'accertamento.
                         IL DIRETTORE GENERALE
                              BILLIA
(1) V. "Atti Ufficiali" 1991, pag.194
(2) V. "Atti Ufficiali" 1983, pag. 2961
                                            ALLEGATO
                         MODALITA' DELL'INDAGINE
                                             CODIFICA
INPS                                         0100
CONGIUNTA INPS - ISP.LAVORO                  0200
   "        "     "    "    - INAIL          0201
   "        "     "    "    - SCAU           0202
   "        "     "    "    - ENPALS         0203
   "        "     "    "    - INPDAI         0204
   "        "     "    "    - ENASARCO       0205
   "      INPS - INAIL                       0300
   "        "  - SCAU                        0400
   "        "  - ENPALS                      0500
   "        "  - INPDAI                      0600
   "        "  - ENASARCO                    0700
   "        "  - NAS                         0800
   "        "     "   - ISP.LAVORO           0801
   "        "     "   - ENPALS               0802
   "        "     "      "     - ISP.LAV.    0803
                           CAUSE DELL'INDAGINE
Il codice e' articolato in tre gruppi di due numeri: il
primo identificativo dell'organismo promotore  dell'i-
niziativa,   il  secondo  identificativo  dell'origine
dell'iniziativa, il terzo indicativo del  settore-area
interessato.
   ORGANISMO                              CODICE
                                   (1  e 2  carattere)
Direzione Generale                           01
Sede                                         02
Ispettorato del Lavoro                       03
SCAU                                         04
ENASARCO                                     06
ENPALS                                       07
INPDAI                                       08
ENPAM                                        09
   ORIGINE                                CODICE
                                   (3  e 4  carattere)
Controlli incrociati INPS-FISCO-Mod.740      01
   "         "        "    "     "  750      02
   "         "        "    "     "  760      03
   "         "        "    "     "  770      04
   "         "        "    "    Acc.IVA      05
   "         "        "    "    Den.IVA      06
   "         "        "    "    Acc.G.di F.  07
   "         "        "  INAIL               08
   "         "        "  SCAU                09
   "         "        "  ENEL                10
   "         "        "  ACEA                11
   "         "        "  Ministero Gr. e G.  12
   "         "        "  Centrale Bilanci    13
   "         "        "  Camera di Comm.     14
   "         "        "  ENASARCO            15
   "         "        "  ENPALS              16
   "         "        "  ISTAT               17
Segnalazioni                                 40
Fallimenti                                   41
Scoperte contributive                        42
Indagini mirate a sorpresa                   43
Indagini mirate                              44
   OGGETTO                              CODICE
                                    (5  e 6  carattere
Maternita'                                 01
D.S.                                       02
Malattia                                   03
AGR.1                                      04
Edilizia                                   05
Ippodromi                                  06
Discoteche                                 07
Medici                                     08
Assicurazioni                              09

Allegati