Istituto Nazionale della Previdenza Sociale
Circolare numero 146 del 15-12-2006.htm
Regolamento di Autotutela, approvato dal Consiglio di Amministrazione con deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006.
Ufficio Legislativo
Coordinamento Generale
Legale
Presidio contenzioso e
recupero crediti
Direzione Centrale
Approvvigionamenti Logistica e Gestione Patrimonio
Direzione Centrale
delle Prestazioni
Direzione Centrale
Prestazioni a Sost. del Reddito
Direzione Centrale
delle Entrate Contributive
Direzione Centrale
Organizzazione
Direzione Centrale
Sviluppo e Gestione risorse umane
Direzione Centrale
Sistemi Informativi e Telecomunicazioni
Ai
Dirigenti
centrali e periferici
Ai
Direttori
delle Agenzie
Ai
Coordinatori
generali, centrali e
Roma, 15 Dicembre 2006
periferici
dei Rami professionali
Al
Coordinatore
generale Medico legale e
Dirigenti
Medici
Circolare n.
146
e, per conoscenza,
Al
Presidente
Ai
Consiglieri di Amministrazione
Al
Presidente
e ai Membri del Consiglio
di
Indirizzo e Vigilanza
Al
Presidente
e ai Membri del Collegio dei Sindaci
Al
Magistrato
della Corte dei Conti delegato
all’esercizio
del controllo
Ai
Presidenti
dei Comitati amministratori
di
fondi, gestioni e casse
Al
Presidente
della Commissione centrale
per
l’accertamento e la riscossione
dei contributi agricoli unificati
Ai
Presidenti dei Comitati regionali
Allegati
4
Ai
Presidenti dei Comitati provinciali
OGGETTO:
Regolamento di Autotutela, approvato dal
Consiglio di Amministrazione con deliberazione n. 275 del 27 settembre
2006.
SOMMARIO:
Regolamento di Autotutela, approvato dal
Consiglio di Amministrazione con deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006.
Con
Deliberazione n. 275 del 27 settembre 2006 il Consiglio di Amministrazione ha
approvato il “
Regolamento recante
disposizioni in materia di autotutela
” (All. 1)in linea con le nuove disposizioni contenute nella legge 7
agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni, e con la Direttiva della
Presidenza del Consiglio - Dipartimento per la Funzione Pubblica - del 17
ottobre 2005 in materia di annullamento d’ufficio (All. 2).
Sono soggetti al Regolamento tutti i procedimenti
amministrativi che rientrano nella competenza istituzionale dell’Istituto,
attivati d’ufficio o su istanza di parte.
L’esercizio del potere di autotutela presuppone
necessariamente l’adozione di provvedimenti definitivi di competenza de
ll’Istituto, pienamente efficaci, dei quali, in
funzione di riesame, si intende verificare la legittimità o la regolarità. In
particolare, l’autotutela non riguarda le attività amministrative svolte
prima dell’emanazione del provvedimento e connesse all’accertamento
dei requisiti e della completezza della
documentazione.
1. Obiettivi dell’autotutela
L’autotutela
amministrativa si pone quale principio generale dell’azione amministrativa,
orientata al perseguimento dell’economicità, efficacia, trasparenza, ragionevolezza
e proporzionalità; essa ha lo scopo di verificare la legittimità e
l’opportunità dell’azione amministrativa, nonché di garantire l’efficacia
degli atti amministrativi precedentemente emanati dalla P.A. nell’esercizio
dei suoi poteri inerenti alla funzione attiva.
Il
ricorso all’autotutela trova la propria disciplina all’art. 21-nonies della
citata legge 241/1990 (All. 3) come modificata dalla legge 11 febbraio 2005,
n. 15. Di particolare rilievo è inoltre, l’art. 1, comma 136 della legge 30 dicembre
2004, n. 311 - Legge finanziaria 2005 (All. 4) - che ha potenziato tale
istituto, prevedendo modalità per l’annullamento di ufficio di provvedimenti
amministrativi illegittimi, “
anche se l
’
esecuzione degli stessi sia ancora in
corso”,
per il perseguimento dell’interesse pubblico finalizzato a
conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni
pubbliche.
In
tale nuovo contesto normativo l’esercizio dell’autotutela rappresenta un
importante strumento finalizzato a evitare o eliminare vizi ed altre
incongruenze degli atti e provvedimenti emanati derivanti da errori,
materiali o di calcolo, su dati anagrafici o dovuti a mancanza di
documentazione successivamente sanata anche nella considerazione di
realizzare maggiori risparmi e/o minori oneri per l’Amministrazione,
conseguenti alla rilevazione tempestiva e sistematica di eventuali decisioni
erronee e/o illegittime.
Pertanto
una concreta applicazione consentirà all’Istituto di migliorare
significativamente il rapporto con i propri utenti, improntando l’attività a
criteri di certezza e qualità dell’azione amministrativa nonché di ridurre
l’incidenza del contenzioso, amministrativo e giudiziario relativo a tutte le
attività di competenza dell’Istituto.
2. Ambito di applicazione del Regolamento
di autotutela (art. 1)
Il
Regolamento disciplina le modalità di riesame in autotutela dei provvedimenti
amministrativi di competenza dell’Istituto ritenuti illegittimi, con
riferimento ai seguenti aspetti:
1)
Annullamento
d’ufficio, che consente la perdita di efficacia, con effetto retroattivo,
dell’atto affetto da uno o più vizi di legittimità;
2)
Rettifica,
finalizzata ad eliminare negli atti incongruenze derivanti da meri errori
materiali o di calcolo, inesattezze o incompletezza della documentazione
necessaria per il riconoscimento di un diritto o di una prestazione;
3)
Riesame in sede di
precontenzioso, per definire una vertenza già avviata, al fine di evitare
l’ulteriore aggravio della procedura di contenzioso;
4)
Convalida del
provvedimento, che opera in tutti i casi in cui l’Amministrazione ritenga di
dover eliminare vizi e manchevolezze procedimentali per consentire all’atto
originariamente adottato di spiegare i suoi effetti.
3. Presupposti del procedimento
In
presenza di elementi che inducano a ritenere viziato l’atto di concessione di
una prestazione o di riconoscimento di un diritto, o comunque di assoggettare
un provvedimento dell’Istituto a riesame, il soggetto responsabile, come
individuato in base al successivo punto 4, dovrà tenere conto dei presupposti
previsti dal Regolamento a base delle eventuali azioni da intraprendere in
via di autotutela.
In
particolare, esaminato l’atto o gli atti sottoposti alla sua attenzione, il
responsabile dovrà accertare:
·
natura del vizio
dell’atto;
·
tipologia di
provvedimento da emanare (rettifica; annullamento d’ufficio; convalida,
riesame in sede di contenzioso);
·
sussistenza delle
ragioni di interesse pubblico e dell’Istituto;
·
affidamento delle
parti private destinatarie dell’atto oggetto di riesame, tenendo conto del
tempo trascorso dalla sua adozione.
4. Responsabile del procedimento (art.2)
Il
Regolamento ha individuato la funzione di responsabile del procedimento di
autotutela in capo al Direttore centrale o al Direttore della Sede, presso
cui opera l’unità organizzativa che ha emanato il provvedimento oggetto di
riesame.
Il
responsabile del procedimento attiverà la procedura di autotutela su proposta
del dirigente o del funzionario dell’unità organizzativa direttamente
responsabile del procedimento relativo all’atto emanato, nonché su
segnalazione di chiunque vi abbia interesse.
L’istruttoria
è curata dall’ufficio o unità organizzativa che ha emanato l’atto oggetto di
riesame che si avvale della consulenza, ove ritenuto necessario, dell’Ufficio
legale.
Sarà
particolare cura dei dirigenti e funzionari segnalare, con la massima
tempestività, al Direttore centrale o al Direttore della Sede di avviare
procedimenti di autotutela in relazione ad atti e provvedimenti di competenza
delle singole strutture.
5. Comunicazione di avvio del procedimento. Intervento nel
procedimento
L’adozione
degli atti in autotutela avviene all’esito di un procedimento che prende
avvio:
-
d’ufficio;
-
su iniziativa di chiunque vi abbia interesse.
L’atto
di avvio del procedimento di autotutela deve essere comunicato ai soggetti
nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre
effetti diretti e agli eventuali controinteressati facilmente individuabili.
La
comunicazione di avvio del procedimento non arresta né sospende i termini per
la proposizione dei ricorsi in via amministrativa o giudiziaria, considerata
la facoltà dell’interessato di agire con tutti i mezzi previsti dalla legge a
tutela dei suoi diritti o interessi.
Oltre
al destinatario del provvedimento e ai cointeressati, hanno facoltà di
intervenire nel procedimento gli Enti di Patronato, i soggetti portatori di
interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi
costituiti in associazioni o comitati cui il provvedimento possa arrecare un
pregiudizio.
Gli
atti di intervento dovranno pervenire in un termine congruo dall’avvio del
procedimento e quelli pervenuti in ritardo saranno presi in considerazione
soltanto se non ne derivi aggravio nell’iter del procedimento stesso o di
altri procedimenti in trattazione presso la medesima Unità Organizzativa.
I
soggetti legittimati ad intervenire nel procedimento possono altresì
presentare memorie scritte e documenti che l’Amministrazione ha l’obbligo di
valutare, ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
a) Annullamento (art. 6)
Il
provvedimento di annullamento, d’ufficio o ad iniziativa di parte, sarà
adottato in presenza di un vizio di legittimità del provvedimento (es.
violazione di legge, incompetenza), sussistendo le ragioni di interesse
pubblico.
L’individuazione
dei presupposti giuridici che giustificano l’eliminazione dell’atto,
consiste, dunque, nel riconoscimento del vizio di legittimità, con
l’indicazione della normativa (di livello legislativo o regolamentare),
corredata anche da eventuali interpretazioni giurisprudenziali, circolari o
pareri emanati nell’ambito di attività consultive o di controllo.
Fermo
il presupposto generale dovuto all’adozione di un provvedimento illegittimo,
per l’annullamento in funzione di autotutela, il Regolamento richiede siano
considerate:
-
le “
ragioni di interesse pubblico che
giustifichino l’annullamento del provvedimento
” (art. 6, comma 1, lett.
b),
-
un ragionevole
limite temporale dall’emanazione del provvedimento e l’assenza di situazioni
giuridiche consolidate in favore degli interessati (art. 6. comma 1, lett.
c), nonché
-
gli “
interessi dei destinatari e dei
controinteressati
” (art. 6. comma 1, lett. d).
L’interesse
pubblico concreto e attuale all’annullamento va, pertanto, valutato con riferimento alle finalità ed
agli obiettivi connessi alla funzionalità ed attività dell’Istituto, tra cui
risulta di primaria importanza il contenimento del contenzioso.
Lo stesso va, nondimeno,
contemperato con l’analisi degli interessi privati coinvolti nella vicenda,
occorrendo una valutazione di preminenza dell’interesse pubblico sulla
qualificata posizione del privato, consolidatasi nel tempo; non costituisce,
infatti, presupposto sufficiente, per l’annullamento di un atto,
l’illegittimità dello stesso occorrendo, infatti, in aggiunta, una
valutazione di preminenza dell’interesse pubblico che non può identificarsi
nell’esigenza di mero ripristino della legalità violata.
Uno dei fattori che
anzitutto potrà orientare la scelta è costituito dal possibile risparmio
ottenibile per l’Istituto, ponderato con l’entità del sacrificio
eventualmente richiesto ai privati, secondo i principi di ragionevolezza e
proporzionalità.
La dimostrazione
dell’interesse pubblico e del risparmio per l’Istituto potrà essere fornita
attraverso uno schema, anche sintetico, da cui emergano gli oneri finanziari
dell’attuazione della proposta di annullamento, eventualmente in confronto a
quelli derivanti dalla mancata attivazione dell’autotutela, con riferimento
al sacrificio richiesto al privato ed ai costi di un possibile contenzioso
amministrativo e/o giudiziale per l’Istituto.
A
riguardo, le disposizioni sull’Istruttoria del Regolamento (art. 4 comma 2,
lett. e), precisano che l’analisi dei maggiori risparmi o dei minori oneri finanziari
potrà avvenire attraverso l’esame dei seguenti elementi: a) rilevanza
economica della pretesa; b) probabilità dell’instaurazione del contenzioso;
c) probabilità della soccombenza dell’Amministrazione convenuta in giudizio;
d) costi del contenzioso, ripartiti in fase di ricorso amministrativo e
ricorso giudiziario, spese legali, maturazione di interessi, oneri per il
funzionamento e l’attivazione della potestà decisionale dei Comitati,
dell’attività di difesa e patrocinio legale dell’Istituto; e) entità e la
sopportabilità del sacrificio richiesto ai privati interessati all’atto
oggetto di riesame.
La
valutazione delle condizioni per l’esercizio del potere di autotutela dovrà,
poi, essere condotta con ancora maggiore prudenza quando sia decorso un
considerevole lasso di tempo dall’emanazione dell’atto che attenua la
concretezza e l’attualità dell’interesse pubblico alla rimozione dell’atto
stesso.
In
questo senso il Regolamento considera il presupposto temporale
dell’annullamento, quando richiede il trascorrere di “
un ragionevole limite temporale dall
’
emanazione del provvedimento
”e l’
“assenza di situazioni
giuridiche consolidate in favore degli interessati
” (art. 6, comma 1,
lett. c).
Il
tempo trascorso dall’emanazione dell’atto, determina, infatti, per il
destinatario, il legittimo affidamento sulla conformità alle norme giuridiche
del provvedimento emanato, ossia sulla conformità a legge della situazione di
fatto che lo riguarda, consolidando, quanto maggiore è il tempo trascorso, la
sua posizione giuridica.
La
ragionevolezza del termine andrà valutata di volta in volta, oltre che in
relazione al tempo anche in considerazione del grado di illegittimità del
provvedimento, della graduazione degli interessi pubblici e privati in gioco,
ecc.
L’Amministrazione
potrà, infine, procedere all’annullamento anche nel caso in cui l’esecuzione
dei provvedimenti sia ancora in corso, applicando quanto previsto dall’art.
1, comma 136 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, in questo caso al fine di
conseguire risparmi o minori oneri finanziari (art. 6, comma 2).
Nel
caso in cui il valore economico dell’azione di autotutela ecceda
complessivamente la somma di 5000 euro, ai fini dell’adozione del
provvedimento finale, il Direttore della Sede responsabile del provvedimento
acquisisce l’assenso del Direttore Regionale che deve essere rilasciato nei
termini utili alla conclusione dell’istruttoria.
Si
considera acquisito l’assenso del Direttore Regionale anche nel caso di
mancata comunicazione esplicita di diniego.
L’importo
stabilito nel caso in esame corrisponde ai limiti stabiliti per i Direttori
di Sede per la valutazione dell’antieconomicità dell’azione di recupero dei
crediti (si veda delibera del C.d.A. n. 210 del 190 febbraio 1998 e Circolare
3 aprile 1998, numero 74).
La
procedura di annullamento prevede un riesame dell’atto emanato il cui esito
sarà l’eliminazione del provvedimento precedentemente adottato, con il
conseguente venir meno del rapporto sorto in base ad esso. Successivamente
potrà essere emanato un nuovo atto, immune da vizi, sostitutivo del
precedente.
In
considerazione dei molteplici aspetti di carattere tecnico giuridico, e della
delicatezza delle analisi che l’istruttoria comporta, è possibile, come
previsto dall’art. 4 comma 1 del Regolamento, avvalersi della consulenza
dell’Ufficio legale.
b) Rettifica (art. 7)
Qualora
in fase di verifica emergano errori materiali o di calcolo, errori su dati
anagrafici, mancanze di documentazione, successivamente sanata non oltre i
termini di decadenza, il responsabile del procedimento rivede il proprio
operato correggendo gli errori in cui sia eventualmente incorso, e ciò anche
al fine di evitare la proposizione di un eventuale ricorso agli organi
competenti.
La
rettifica in questo senso consente risparmi immediatamente valutabili per
l’amministrazione evitando un inutile contenzioso per l’Istituto, soprattutto
con riferimento a casi in cui l’istruttoria non sia particolarmente complessa
e l’errore sia di facile rilevabilità riguardando vizi formali e
procedimentali che non indicono sul contenuto dell’atto.
Non rientrano nel campo di applicazione della rettifica, invece,
tutte le richieste in cui si portano a conoscenza dell’amministrazione
elementi sopravvenuti rispetto all’emanazione dell’atto, non indicati al
momento della prima domanda.
c) Convalida (art. 6 comma 3)
Nel
caso in cui risulti opportuno un intervento correttivo-adeguativo, ad esempio
attraverso eliminazione, aggiunta, o sostituzioni di parti del provvedimento,
il responsabile del procedimento procederà alla convalida dell’atto per
renderlo conforme all’interesse pubblico curato.
A
tale riguardo l’art. 6 comma 3 del Regolamento prevede la convalida del provvedimento
annullabile, “con salvaguardia degli effetti già prodotti, valutando la
durata ragionevole del tempo trascorso e la sussistenza dell’interesse
dell’Istituto”.
L’ambito
operativo della convalida si rivela, in particolare, idoneo ad eliminare parti
viziate del provvedimento, ovvero ad integrare la motivazione insufficiente
dell’atto, alla correzione di contrasti tra motivazione e dispositivo,
all’eliminazione di clausole invalidanti.
Altri
casi di convalida potranno, ancora, riguardare il caso in cui l’illegittimità
del provvedimento derivi dalla mancata inserzione di clausole di avvisi o
altre indicazioni rilevanti, per inserirvele in via di integrazione
successiva, o, infine, per una loro sostituzione con altre valide
nell’ipotesi in cui quelle invalide, se eliminate dall’atto, ne snaturino la
portata contenutistica e funzionale.
d) Riesame in sede di precontenzioso (art.
8)
Nei
casi in cui sia stato già proposto ricorso amministrativo, il Direttore
centrale o il Direttore di Sede, ove rilevi elementi che comportino
l’annullamento d’ufficio o la rettifica dell’atto potrà procedere alla sua
riforma, salvo che il ricorso risulti già assegnato per la decisione al
competente Comitato, attraverso il suo inserimento all’ordine del giorno
inviato congiuntamente all’avviso di convocazione della riunione in cui il
medesimo ricorso dovrà essere deciso.
Il
procedimento di riesame in sede di precontenzioso consente a tal fine
un’ulteriore occasione di risparmio per l’amministrazione attraverso la
prevenzione del contenzioso, ma evita anche al privato l’attesa della
decisione sul ricorso con i conseguenti rischi di prescrizione del diritto.
6. Motivazione e contenuto del
provvedimento. Comunicazioni (art. 5)
Particolare
rilievo il Regolamento ha inteso attribuire alla motivazione e contenuto del
provvedimento di autotutela.
Il
procedimento si conclude con l’emanazione, da parte del Direttore centrale o
del Direttore della Sede, di un provvedimento, contenente l’indicazione:
dell’Ufficio responsabile; del provvedimento oggetto di annullamento,
convalida o rettifica; dell’istruttoria compiuta; della motivazione, con
l’indicazione degli elementi di fatto e di diritto che hanno determinato la
decisione in autotutela; della prestazione o del diritto riconosciuti o
disconosciuti in sede di autotutela; del termine e dell’autorità presso la
quale può essere presentato un eventuale ricorso.
Del
provvedimento deve essere data comunicazione all’interessato e agli altri
eventuali controinteressati, enti di patronato, rappresentanti legali,
intervenuti nel procedimento.
Particolare
cura, in particolare, dovrà essere attribuita agli adempimenti diretti a
portare a conoscenza degli interessati gli atti adottati in esecuzione del
Regolamento di autotutela ed alla pubblicità del provvedimento finale che
dovrà seguire le stesse forme e
modalità di
pubblicità utilizzate per la comunicazione del provvedimento oggetto di
riesame.
7. Termini di conclusione del procedimento di autotutela
L’attività
di riesame dell’atto di cui si ravvisi l’annullabilità e/o l’irregolarità è
soggetta a particolari termini stabiliti dal Regolamento medesimo.
I
termini per la conclusione dei procedimenti sono stati fissati distintamente
in ragione della diversa complessità dell’istruttoria.
In relazione all’annullamento d’ufficio i termini non
possono eccedere i sessanta giorni dalla data di avvio del procedimento.
L’istruttoria deve essere completata entro trenta
giorni dalla data della comunicazione dell’avvio del procedimento.
Con
riferimento alla rettifica, i termini sono di trenta giorni dal ricevimento
della proposta o dell’istanza; la fase istruttoria dovrà, dunque,
complessivamente concludersi in tempo utile a consentire l’emanazione del
provvedimento finale entro il termine di trenta giorni dall’inizio del
procedimento.
Tale
specifica previsione è dovuta alla peculiarità del procedimento in rettifica,
destinato a individuare e correggere meri errori materiali o di calcolo o
altre incongruità facilmente rinvenibili e celermente emendabili, per la cui
ultimazione non è richiesta una particolare complessità istruttoria.
Per
quanto riguarda la convalida i termini non possono eccedere i sessanta giorni
dalla data di avvio del procedimento.
Coerentemente
a quanto stabilito all’art. 3, comma 4, i predetti termini sono da
considerarsi finalizzati esclusivamente all’obiettivo, perseguito dalla legge
241/1990, di accelerare il procedimento e di pervenire, nei tempi fissati,
all’emanazione del provvedimento finale, e non interferiscono né devono
essere in alcun modo confusi con i termini fissati dalla legge per altre
finalità, quali l’interposizione di ricorsi.
È
opportuno rammentare che i termini fissati nel Regolamento sono riferiti
esclusivamente all’emanazione del provvedimento finale, dovendo essere
considerati atti a rilevanza meramente interna e strumentali rispetto
all’adozione del provvedimento finale stesso tutti gli atti relativi
all’espletamento dell’istruttoria ed ogni altro adempimento procedimentale.
8. Coordinamento e Monitoraggio (art. 9)
In
coerenza con l’assetto organizzativo dell’Istituto il coordinamento
dell’applicazione del Regolamento sull’esercizio del potere di autotutela è
affidato alle Direzioni Regionali dell’Istituto, alle quali sono trasmessi
mensilmente, in via telematica i provvedimenti adottati in autotutela da
parte delle Sedi periferiche. (art. 5, comma 3).
Con
relazioni semestrali da trasmettere al Presidio unificato ed integrato di
monitoraggio del contenzioso le Direzioni Regionali evidenziano le cause dei
vizi degli atti rilevati nonché le misure adottate per migliorare
l’efficienza operativa.
Sullo
stato di applicazione della disciplina dettata dal Regolamento verranno
effettuate periodiche rilevazioni al fine di fornire informazione al Presidio
unificato contenzioso e recupero crediti.
9. Responsabilità
Sulla
base delle considerazioni svolte si ritiene che, resta in capo alle strutture
territoriali il potere/dovere dell’adozione di provvedimenti in autotutela
ove, in qualunque momento nel corso dei procedimenti di competenza
dell’Istituto, vengano in evidenza vizi o altre irregolarità che possano
creare un aggravio del contenzioso per l’Istituto, fermo restando tuttavia la
valutazione degli elementi sopra indicati, cui l’adozione di provvedimenti in
autotutela è subordinata.
La
mancata attivazione, per dolo o colpa grave, degli strumenti consentiti
dall’autotutela, comporta, infatti, responsabilità amministrativa e
contabile.
10. Strumenti di supporto
A
supporto delle attività connesse al procedimento in autotutela sarà a breve
disponibile, in ambiente INTRANET, una specifica procedura automatizzata che,
in base alle principali tipologie di atti e con l’elaborazione di alcuni
modelli, consentirà di gestire in maniera uniforme tutto il processo di autotutela.
Considerato
il rilievo che la normativa in esame assume nell’ambito del processo
produttivo e sul modo stesso di proporsi all’esterno e al cittadino, si
invitano i Direttori a curare la più ampia diffusione della presente
circolare e si sollecita altresì la più stretta collaborazione per il
raggiungimento delle finalità volute dalla legge 241/1990.
Il Direttore Generale
Crecco
Allegato N.1
Allegato N.2
Allegato N.3
Allegato N.4