Messaggio n° 428 del 27-01-2022

Direzione Centrale Entrate
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Trasparenza, condivisione e correttezza negli appalti. Rilascio dell’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti

1. Premessa

Nel sistema economico attuale, l’esternalizzazione di fasi del processo produttivo rappresenta uno dei fenomeni a cui le imprese sempre più di frequente ricorrono, sia per motivi economici che per esigenze di specializzazione e organizzazione.

Per evitare il rischio che i meccanismi di dissociazione e, talvolta, di decentramento fra titolarità del contratto di lavoro e utilizzazione della prestazione danneggino i lavoratori impiegati nell’esecuzione del negozio commerciale, il legislatore ha previsto degli istituti di garanzia nei confronti dei soggetti deboli di tali rapporti - i lavoratori, per l’appunto - introducendo disposizioni volte a tutelare i loro diritti retributivi e previdenziali.

Nel disciplinare la dimensione lavoristica dell’appalto, il legislatore ha scelto la responsabilità solidale quale principale leva di controllo indiretto del mercato[1]; ciò dovrebbe indurre il committente a selezionare imprenditori affidabili e a controllarne successivamente l’operato, per tutta la durata del rapporto contrattuale. In tal modo, generando un circolo virtuoso, sarà il mercato ad autoregolamentarsi, escludendo le aziende che operano nell’inosservanza della normativa lavoristica e previdenziale.

La ratio che sovraintende l’istituto della responsabilità solidale è proprio quella di attuare la ripartizione della responsabilità economica di quanto dovuto al lavoratore tra committente privato - generalmente il soggetto più solido e affidabile nel rapporto di lavoro - e appaltatore, garantendo un forte sistema di tutela.

La realizzazione di tali finalità presuppone che il committente disponga di strumenti di indagine che gli consentano di conoscere e monitorare il corretto adempimento degli obblighi previdenziali da parte dei soggetti affidatari.

Se il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) assicura la corrispondenza tra il denunciato e il pagato, i committenti hanno tuttavia bisogno di strumenti che permettano il controllo incrociato sotteso al regime della solidarietà, dovendo avere conferma del rispetto, per tutta la durata del contratto, degli impegni assunti dagli appaltatori/subappaltatori all’atto del conferimento dell’appalto in termini di manodopera regolarmente denunciata.

A tal fine, in una logica proattiva che vede la pubblica Amministrazione al servizio dell’utenza e a supporto del mondo imprenditoriale, l’Inps ha realizzato un nuovo applicativo denominato Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti (MoCOA).

Attraverso la ricostruzione della catena dei soggetti coinvolti nelle fasi di esecuzione di un contratto di appalto di opere o di servizi, l’applicativo ha la finalità di potenziare i processi di verifica della congruità degli adempimenti contributivi delle imprese affidatarie e di eventuali imprese subappaltatrici in termini di manodopera regolarmente denunciata, con l’effetto di realizzare una maggiore tutela dei lavoratori impiegati nell’appalto.

Un ruolo attivo, quindi, viene assegnato al committente, al fine di identificare in modo puntuale, una volta sottoscritto il contratto di appalto, tutti i soggetti che sono parti del contratto stesso e che operano in qualità di appaltatori e subappaltatori.

Le finalità di monitoraggio e di controllo puntuale, tese a individuare tempestivamente imprese affidatarie non meritevoli, interessano, evidentemente, anche i committenti pubblici, che, sebbene sottratti alla normativa in materia di responsabilità solidale, sono tenuti a perseguire, in un’ottica di buon andamento, l’economicità e l’efficienza della pubblica Amministrazione.

Inoltre, un utilizzo quanto più diffuso e ampio dell’applicativo contribuirebbe a realizzare un beneficio complessivo per il c.d. Sistema Paese, estromettendo di fatto i datori di lavoro che adottano comportamenti elusivi e fraudolenti così alterando le regole della concorrenza leale.

Infine, gli elementi e i comportamenti rilevati nel monitoraggio potranno risultare utili per indirizzare l’attività normativa e amministrativa dei soggetti pubblici nell’individuazione e nell’adozione di istituti e disposizioni idonei a prevenire e contrastare comportamenti non in linea con le regole che governano il Sistema Paese.

Trattasi di uno strumento espressione di una filosofia di approccio innovativa, realizzato anche grazie alla fattiva collaborazione dello stesso mondo imprenditoriale.

Seguendo questo approccio partecipativo, l’applicativo, flessibile nelle sue possibili evoluzioni e implementazioni, potrà recepire e sviluppare proposte e suggerimenti che perverranno da tutti i diretti fruitori del servizio.

2. Il Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti

La responsabilità solidale potrebbe esporre il committente privato al rischio di dover sostenere costi legati alla cattiva gestione economica del soggetto al quale viene delegata parte dell’attività; appare quindi utile ampliare il set di strumenti idonei a verificare la correttezza degli adempimenti contributivi delle imprese appaltatrici e subappaltatrici, facendo emergere imprese dai comportamenti non regolari, le quali potrebbero ottenere l’aggiudicazione di appalti in virtù di offerte particolarmente basse, frutto di logiche e prassi comportamentali volte ad abbattere illegittimamente il costo del lavoro.

L’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti si fonda su un’attività di data crossing tra i dati dei lavoratori impiegati in appalto/subappalto, noti al committente, e quelli poi effettivamente denunciati in UniEmens dagli appaltatori/subappaltatori. Le imprese committenti, durante tutto il corso dell’appalto, avranno la possibilità di avere conferma o meno del rispetto degli impegni assunti dagli appaltatori all’atto del conferimento dell’appalto in termini di manodopera regolarmente denunciata. Il sistema, infatti, elabora un report mensile denominato “Documento Congruità Occupazionale Appalti” (DoCOA) che evidenzia eventuali discordanze e/o incongruenze nei dati dichiarati in UniEmens e quelli registrati in MoCOA.

Il costante monitoraggio della congruità occupazionale può supportare il contrasto a fenomeni di dumping e contenere il manifestarsi di fattori degenerativi dei normali rapporti economici, aiutando a ripristinare regole di correttezza del mercato a tutto vantaggio, oltre che dei committenti, anche di tutti i soggetti datoriali appaltatori/subappaltatori che operano nel rispetto della normativa previdenziale.

L’applicativo è disponibile all’interno del Portale delle Agevolazioni (ex procedura DiResCo), attualmente per tutti i datori di lavoro privati, muniti di SPID/CIE/CNS e per i soggetti istituzionalmente abilitati a operare per conto dei datori di lavoro (c.d. intermediari); l’accesso e l’operatività in procedura è consentito, altresì, ai soggetti muniti di PIN/SPID, esplicitamente autorizzati esclusivamente dal datore di lavoro, tramite l’apposito servizio “Abilitazione accesso MoCOA”, accessibile dal sito istituzionale www.inps.it, selezionando “Prestazioni e servizi” > “Servizi” > “Abilitazione accesso Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti”, oppure utilizzando l’apposita funzione di ricerca presente nella homepage del Portale.

Con successivo messaggio saranno rese note le modalità di accesso e di utilizzo da parte dei committenti pubblici.

All’interno dell’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti, accedendo alla pagina iniziale, è possibile visualizzare e consultare tutti gli appalti riconducibili al soggetto che ha effettuato l’accesso; è altresì presente la funzione “Inserimento nuovo appalto”, che consente all’utente di registrare ogni singolo nuovo appalto.

Ai fini della registrazione, è necessario fornire le informazioni richieste relative all’appalto e all’eventuale subappalto; alcuni dati sono precaricati in automatico dalla procedura, perché già disponibili negli archivi dell’Istituto (Denominazione e Ragione sociale, Codice fiscale, indirizzi PEC del committente), altri devono essere registrati dal committente, anche attraverso la selezione dal menu a tendina.

Le varie funzioni risultano attive e utilizzabili in base al profilo dell’utente connesso; ad esempio, le funzioni “Dettaglio Appalto” e “Stampa Appalto” sono attive per tutti gli utenti (committente, appaltatore e subappaltatore), mentre le funzioni “Inserimento Appalto” ed “Elimina Appalto” sono attive solo per il committente.

Si rinvia al manuale operativo, disponibile all’interno della procedura, per la descrizione completa del procedimento di registrazione dell’appalto e delle fasi successive, per l’elenco completo delle funzioni e i relativi profili autorizzati, nonché per il dettaglio delle informazioni richieste.

Si segnala, in particolare, che nella sezione “Dati Appalto” è presente la voce “Codice Gestionale Committente”. Si tratta di un campo non obbligatorio, che può essere editato dal committente, inserendo un qualsiasi valore o codice che serva a identificare il singolo appalto in base alla gestione amministrativo-contabile interna all’azienda; ciò consente al committente una più semplice e immediata individuazione dell’appalto all’interno dell’applicativo.

Per ogni appalto, oltre alle informazioni generali, il committente dovrà inserire i dati relativi all’appaltatore e indicare la possibilità di subappalto, spuntando la relativa voce: in assenza di tale indicazione, effettuabile solo dal committente (sia in fase di registrazione, che successivamente), non sarà possibile inserire alcuna informazione relativa al subappaltatore e al subappalto.

Inoltre, nella sezione “Dati Appalto” (e “Sub Appalto”, se presente), dovrà essere compilato/importato anche l’elenco dei lavoratori adibiti all’appalto e all’eventuale subappalto; l’elenco, che potrà essere variato e aggiornato anche successivamente, sarà oggetto di confronto con i dati denunciati mensilmente dai datori di lavoro per rilevare le possibili anomalie (cfr. il successivo paragrafo 3).

Nell’elenco inserito, oltre al Codice Fiscale, dovrà essere indicata anche la percentuale d’impiego del singolo lavoratore in relazione alle giornate di lavoro complessive nel mese: trattasi di un dato indicativo che consente di valorizzare anche lavoratori che vengono impiegati nell’appalto solo parzialmente ovvero contemporaneamente in più appalti. In mancanza di specifica indicazione sulla percentuale, l’impiego del lavoratore nel singolo appalto sarà considerato in automatico al 100%.

Anche le percentuali di impiego, al pari dell’elenco dei lavoratori, possono essere successivamente variate, sia dal committente che dall’appaltatore/subappaltatore: tutte le modifiche apportate saranno storicizzate ed evidenziate con l’indicazione specifica del soggetto che ha operato la variazione.

In ogni caso, per produrre effetti sul Documento di Congruità Occupazionale Appalto (cfr. il successivo paragrafo 3) di un determinato mese, le variazioni sui dati già registrati nell’applicativo dovranno avvenire entro il termine di trasmissione della denuncia UniEmens del mese medesimo.

Dopo l’inserimento di tutti i dati obbligatori e la selezione del tasto “Finalizza”, la procedura registra l’appalto inserito e genera il Codice Identificativo Appalto (CIA) un codice univoco che verrà centralmente comunicato via PEC al committente, all’appaltatore e, se presente, anche al subappaltatore.

Per i lavoratori impiegati nell’appalto, l’appaltatore e il subappaltatore dovranno esporre il codice CIA nei flussi UniEmens - nell’Elemento <DenunciaIndividuale>, sezione <Gestione Appalti>, elemento <Appalto>, compilando l’elemento <IdentAppalto>; nel caso in cui il lavoratore operi in un subappalto, va compilato anche l’elemento <CFAppaltatore>, ciò al fine di permettere l’incrocio con le informazioni registrate nell’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti e rendere possibile il controllo dell’appalto da parte del committente.

3. Il Documento di Congruità Occupazionale Appalto

Il Documento di Congruità Occupazionale Appalto (DoCOA) viene elaborato dalla procedura ogni mese, dopo la scadenza del termine di trasmissione delle denunce mensili e si compone di due sezioni:

- “Intestazione del DoCOA”: nella quale vengono riepilogati i dati e le informazioni riferite al singolo appalto inserite dal committente, nonché il periodo di riferimento del Documento;

- “Sezione Riepilogativa del DoCOA”: nella quale, attraverso un’attività di data crossing tra denunce contributive (UniEmens) trasmesse da appaltatori e subappaltatori e dati presenti nell’applicativo di monitoraggio MoCOA, vengono evidenziate situazioni anomale e dati discordanti o incoerenti.

Il Documento viene messo a disposizione nella sezione “Azioni” del “Dettaglio Appalto” ed è visibile esclusivamente al soggetto a cui si riferiscono i dati elaborati; solo previa apposita autorizzazione rilasciata in procedura dall’appaltatore e/o dal subappaltatore, il committente e l’appaltatore potranno visualizzare il Documento di Congruità Occupazionale Appalto relativo rispettivamente all’appaltatore e al subappaltatore.

Le anomalie e le discordanze che possono essere evidenziate nel Documento di Congruità Occupazionale Appalto in seguito all’elaborazione e confronto dati riguardano, in particolare:

a) I codici fiscali dei lavoratori impiegati nell’appalto

Un primo confronto viene fatto tra i codici fiscali dei lavoratori esposti nella denuncia mensile e associati all’appalto in virtù del CIA e i codici fiscali dei lavoratori presenti nell’elenco lavoratori del MoCOA per lo stesso appalto.

Se i dati corrispondono, il controllo si chiude con esito regolare; la procedura restituirà, invece, un alert sia nell’ipotesi di lavoratori presenti nella denuncia mensile - perché associati all’appalto in virtù del CIA -, ma non presenti nell’elenco lavoratori contenuto nel MoCOA, sia nell’ipotesi inversa di lavoratori non presenti nella denuncia mensile, ma presenti nell’elenco lavoratori contenuto nel MoCOA.

Un secondo controllo riguarda il confronto tra il numero dei codici fiscali esposti nella denuncia mensile e il numero dei codici fiscali presenti nell’elenco del MoCOA.

Se il numero dei codici fiscali esposti corrisponde, il controllo si chiude con esito regolare; se il numero non corrisponde, la procedura restituisce un alert.

b) Il totale dei contributi dichiarati e l’importo versato

Il confronto riguarda l’importo totale della contribuzione dichiarata e dovuta dall’appaltatore o dal subappaltatore in base al flusso UniEmens del mese elaborato e l’importo versato con il modello F24 relativo allo stesso periodo, alla scadenza del termine di pagamento.

Se gli importi corrispondono, il controllo si chiude con esito regolare; la procedura restituirà, al contrario, un alert specifico se il versamento manca totalmente o non copre la contribuzione dichiarata e dovuta.

c) Presenza situazioni debitorie

A ogni elaborazione mensile del DoCOA, viene effettuata anche l’interrogazione degli archivi Inps per il Codice Fiscale dell’appaltatore e dell’eventuale subappaltatore, onde verificare la presenza o meno di situazioni debitorie relative a tutte le Gestioni previdenziali Inps cui afferisce l’azienda.

In presenza di inadempienze, la procedura, oltre alla specifica Gestione interessata, indicherà anche gli importi dei debiti riscontrati.

Il dato è aggiornato con le risultanze degli archivi al momento dell’elaborazione.

Per ciascuna delle tre casistiche di cui ai precedenti punti a), b), c) sarà inviata una comunicazione con l’evidenza degli alert rilevati; tale comunicazione sarà inviata comunque, anche in loro assenza, al fine di dare contezza dell’elaborazione mensile del DoCOA. Le comunicazioni saranno trasmesse all’indirizzo PEC inserito nell’applicativo, dando così al committente e all’appaltatore la possibilità di scegliere l’indirizzo presso cui intendono ricevere le stesse.

I report sui punti indicati rappresentano indici utili al committente per monitorare la situazione aziendale dell’appaltatore e del subappaltatore; tuttavia è possibile trarre indicazioni importanti sul comportamento e sull’affidabilità dell’appaltatore e del subappaltatore anche da altre informazioni di seguito indicate.

- Numero di lavoratori impiegati in appalto con rapporto di lavoro part-time

Il DoCOA evidenzia il numero dei lavoratori part-time denunciati nel flusso UniEmens e dichiarati in procedura MoCOA in riferimento al singolo contratto di appalto, per consentire al committente eventuali valutazioni di congruità in base al numero complessivo dei lavoratori impiegati e alla tipologia di lavoro svolta.

- Elenco dei lavoratori con valore di utilizzo = NP

Il DoCOA evidenzia i codici fiscali dei lavoratori con CIA per i quali, nel mese in elaborazione, l’appaltatore/subappaltatore ha comunicato che non vi è stato alcun apporto lavorativo in appalto.

- Numero dei lavoratori somministrati/distaccati

Il DoCOA evidenzia, altresì, il dato aggregato in ordine al numero dei lavoratori, impiegati in appalto, che siano somministrati o distaccati, onde fornire al committente un quadro chiaro e di immediata leggibilità sul complesso della forza-lavoro impiegata.

Per una descrizione dettagliata delle sezioni e degli alert presenti nel DoCOA si rinvia allo specifico manuale presente in procedura.

Il Direttore Generale
Gabriella Di Michele



[1] Si rinvia all’Allegato n. 1 per la descrizione dettagliata della disciplina normativa in materia di appalti.